Внутрішньо переміщені особи, які проживають у населених пунктах області, у більшій мірі бажають повернутись додому на відміну від тих, хто оселився у Харкові. Причому більшість опитаних переселенців вважають, що не зможуть повернутися додому найближчим часом. Лише 5,1% розраховують, що це може статися протягом найближчого року. 27,6% респондентів вказали: це може трапитися в найближчі кілька років; а 16,9%, що упродовж 5 років. Результати дослідження стану адаптації та інтеграції ВПО правові аналітики БФ «Право на захист» презентували у Харкові у червні.
Особливості інтеграції та соціальної адаптації ВПО у регіоні, який межує із зоною конфлікту
З усіх п’яти областей, які знаходяться поряд із зоною конфлікту, лише Харківська межує одночасно з Луганською та Донецькою областями. Приймати переселенців тут почали влітку 2014 року. Тоді у регіоні було зареєстровано більше 240 тисяч внутрішньо переміщених осіб.
У 2015 році урядом України була затверджена Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян, які переселилися з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони. Реалізація цієї програми з одного боку показала, що при формуванні державної політики з питань дотримання прав внутрішньо переміщених осіб (далі ВПО) держава орієнтується на міжнародні стандарти, з іншого — що розробка таких програм неможлива без урахування специфіки кожного регіону, до якого перемістились внутрішньо переміщені особи. Ці особливості можуть бути географічними — близькість чи навпаки віддаленість від зони конфлікту, та попереднього місця проживання ВПО; економічними — економічні спроможності регіону, ринку праці, можливості розвитку власного бізнесу; політичними — позиція органів місцевої влади щодо вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб. Усі ці та багато інших факторів впливають на успіх, якість та швидкість інтеграції внутрішньо переміщених осіб до приймаючої громади.
У листопаді 2017 року благодійна організація «Благодійний фонд «Право на захист» (далі — БФ «Право на захист») провела дослідження соціальної адаптації та інтеграції внутрішньо переміщених осіб в Харківській області в рамках проекту «Безпека людини та конфлікт в Україні: локальні підходи і загальнонаціональні масштаби», який реалізується за підтримки Нідерландської Організації з наукових досліджень (NWO-WOTRO). Виконавцями проекту є Лейденський Університет (Нідерланди), Європейський Центр Фонду Карнегі за міжнародний мир (Брюссель, Бельгія), Український інститут публічної політики (УІПП, Київ, Україна) та БФ «Право на захист». Під час дослідження були опитані самі внутрішньо переміщені особи, місцеве населення, експерти (місцеві правозахисники), представники органів влади та засобів масової інформації. Основні результати проведеного дослідження проаналізовані в даному матеріалі.
Станом на 30 листопада 2017 року, за даними Харківського обласного Департаменту соціального захисту населення, в Харківській області було зареєстровано 121 577 ВПО (в тому числі у місті Харкові — 80 502). До вересня 2017 року Харківська область була на третьому місці за кількістю зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб. У порівнянні з 2014 роком, коли кількість зареєстрованих ВПО перевищувала 200 тисяч, кількість ВПО суттєво зменшилась. Це свідчить про те, що, незважаючи на продовження конфлікту на Сході, частина ВПО продовжує мігрувати у пошуках місця, де вони зможуть повноцінно соціалізуватись. Деякі з них, не дочекавшись працюючих державних програм з адаптації та соціалізації, повертаються на непідконтрольну територію.
Законодавство з питань ВПО та впровадження довгострокових рішень
Вжиття довгострокових рішень для ВПО є обов’язком держави. Такі довгострокові рішення вважаються досягнутими тоді, коли переміщені особи всередині країни більше не потребують будь-якої допомоги або захисту, пов'язаних з їх переміщенням і можуть користуватися своїми правами без дискримінації у зв’язку з їх переміщенням.
Національне законодавство України з питань забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб формувалось безпосередньо під час конфлікту. За чотири роки законодавство зазнало суттєвих змін, хоча не можна стверджувати, що ці зміни позитивні, однак оскільки законодавство все ще знаходиться у стадії формування, деякі законодавчі ініціативи дають підстави розраховувати на поступове покращення ситуації з дотриманням прав внутрішньо переміщених осіб та інтегрування останніх до приймаючої громади.
З початку процесу формування законодавчої бази було прийнято нормативні акти з питань обліку внутрішньо переміщених осіб, порядку надання їм адресної допомоги на компенсацію комунальних послуг, отримання соціальних виплат та пенсій, перевірки місця проживання, проходження фізичної ідентифікації, отримання статусу дитини, що постраждала внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів та забезпечення потреб у працевлаштуванні. У процесі розробки знаходиться законодавство з найбільш гострої проблеми внутрішньо переміщених осіб — забезпечення житлом та компенсації за втрачене під час конфлікту житло.
На Кабінет міністрів України було покладено обов’язок затвердити комплексні державні цільові програми щодо підтримки та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб із визначенням джерел та обсягів фінансування та контроль за виконанням програм.
16 грудня 2015 року урядом України була затверджена Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року (далі — Комплексна програма* Постанова КМУ №1094 від 16. 12 .2015 р. «Про затвердження Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року). Серед цілей Комплексної програми визначено сприяння інтеграції та соціальній адаптації ВПО за новим місцем проживання, а також створення сприятливих умов для добровільного повернення на місця попереднього проживання.
Комплексна програма розроблена з урахуванням майже усіх потреб внутрішньо переміщених осіб, однак індикатори ефективності програми були складені таким чином, що перевірити ефективність заходів, які передбачені цією програмою, практично неможливо. Також на центральному рівні не було проведено попередньо економічний розрахунок та бюджетування пунктів програми, які цього потребували, тому деякі пункти програми з самого початку виконання програми було неможливо реалізувати у зв’язку з відсутністю фінансування. Тож можна констатувати, що станом на початок 2018 року в Україні відсутні ефективні програми інтеграції та соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб.
Слід зазначити, що необхідність впровадження таких державних програм підтверджують і експерти у Харківській області, опитані під час дослідження. Зокрема, декілька експертів акцентували увагу на розробці і впровадженні комплексних програм допомоги ВПО, які включали б інтеграційні заходи у різних сферах — і забезпечення житла, і надання соціальної допомоги, і працевлаштування тощо: «наявність повноцінної програми і державної стратегії, яка буде у повній мірі покривати всі потреби ВПО», «повинна бути комплексна програма, яка б передбачала компенсації, соціальну підтримку, програми адаптації», «необхідна комбінація із компенсації втрати майна і соціальної підтримки», «держава має розробити довгострокову стратегію, яка включатиме допомогу і в соціальному плані, і можливість інтеграції та підприємництва».
17 листопада 2017 року розпорядженням Кабінету Міністрів України була схвалена Стратегія інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року (надалі — Стратегія)*Стратегія інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року. Стратегія передбачає охоплення усіх базових потреб внутрішньо переміщених осіб: вирішення житлових прав, питання пенсійного забезпечення, вдосконалення системи соціального забезпечення внутрішньо переміщених осіб, стимулювання економічної активності, створення робочих місць та вирішення питань медичного забезпечення. За результатами аналізу тексту Стратегії було встановлено, що Стратегія не спирається на діюче законодавство України (деякі з передбачених заходів і рішень вже в процесі реалізації, реалізація інших неможлива без зміни законодавства, яка Стратегією не передбачена). Станом на березень 2018 року план дій до Стратегії не затверджено.
Зв’язок з попереднім місцем проживання та умови повернення додому
Як було неодноразово підтверджено у дослідженнях, що проводились протягом чотирьох років конфлікту, найбільший зв’язок з попереднім місцем проживання зберігають внутрішньо переміщені особи, які на цей час мешкають у областях, що межують із зоною конфлікту. Ця інформація підтвердилась у процесі проведення дослідження у Харківській області. З метою виявлення настроїв щодо можливості повернення додому та розуміння, за яких умов це має статись, були опитані внутрішньо переміщені особи, які винаймають житло та проживають у місцях компактного проживання.
У процесі проведення дослідження було виявлено, що частіше відвідують свої населені пункти люди старшого або похилого віку. БФ «Право на захист» на постійній основі проводить моніторинг перетину лінії зіткнення. Найпоширенішою причиною поїздок на непідконтрольну територію залишається відвідування родичів (майже кожен четвертий опитаний їздить із метою провідати родичів (23,6%) та перевірки житла (більш актуально для людей старшого віку). Серед тих, хто взагалі не їздить додому, більше всього молодих людей (29,6%) та людей середнього віку (28,9%). Відмітимо, що ділова необхідність не була взагалі зазначена у якості причини приїзду додому.
Переважна більшість внутрішньо переміщених осіб (64%) хотіли б повернутися до попереднього місця проживання. ВПО, які проживають в місцях компактного проживання (54%), в більшій мірі бажають повернення додому у порівнянні з ВПО, які проживають у квартирах та будинках (37% відповідно). Внутрішньо переміщені особи, які проживають у населених пунктах області, у більшій мірі бажають повернутись додому у порівнянні з тими внутрішньо переміщеними особами, які проживають у місті Харків.
Більшість опитаних вимушених переселенців вважають, що не зможуть повернутися додому найближчим часом. Лише 5,1% вважають, що зможуть протягом найближчого року. 27,6% респондентів вказали, що це може трапитися в найближчі кілька років; 16,9% ВПО, що упродовж 5 років.
Головною умовою переїзду додому для більшості респондентів із числа ВПО є повернення повного контролю над їхнім населеним пунктом з боку України (62,7% тих, хто відповів). Так вважають і більшість опитаних експертів (17 із 25). Разом з тим ця умова називається значно меншою кількістю місцевих жителів Харківської області (35,4%). Виявилося, що жителі області у два рази частіше ніж ВПО вважають, що умовами повернення є закінчення бойових дій (12,7 проти 24,1% відповідно) та нормалізація гуманітарної ситуації (7,8 проти 17,6% відповідно) в конкретному місті чи селі, де мешкали ВПО.
Дуже важливо зазначити, що для кожного десятого переселенця причиною повернення може стати і відсутність гідної оплати праці у новому місці проживання (9,8% опитаних).
Працевлаштування та зайнятість внутрішньо переміщених осіб
Працевлаштування або можливість повноцінно займатись підприємництвом є одним з найважливіших факторів для адаптації внутрішньо переміщених осіб на новому місці. За результатами дослідження, 45,1% опитаних вимушених переселенців відповіли, що працюють у даний час. Окрім інших видів зайнятості, таких як навчання, декретна відпустка тощо, 14,7% респондентів зазначили, що не працюють узагалі.
Станом на 30 листопада 2017 року, за даними Харківського обласного Департаменту соціального захисту населення, в регіоні було зареєстровано 46 241 ВПО працездатного віку (38% від загальної кількості переселенців). При цьому серед них потребували працевлаштування 10 522 особи (23% від ВПО працездатного віку). За відповідями, наданими внутрішньо переміщеними особами під час опитування, ефективність діяльності влади з працевлаштування виявилася не дуже високою, однак переважна більшість ВПО при цьому підтвердили, що їм намагалися допомогти, але жодна із запропонованих вакансій не підходила (21,5%). Ще 12,5% респондентів вказали, що їм також не допомогли, хоча вони зверталися до центру зайнятості. Тільки 11% опитаних надали допомогу у пошуку роботи, і вони працевлаштувалися. Трохи більше половини внутрішньо переміщених осіб заявили, що не потребували допомоги держави у пошуку роботи (52,5%).
Тож з одного боку, не можна сказати, що держава не впроваджує заходи із забезпечення внутрішньо переміщених осіб роботою, однак ці заходи не можна визнати ефективними.
Що ж стосується програм з розвитку або започаткування підприємництва, то найбільшу підтримку внутрішньо переміщені особи, які проживають у Харківській області, отримали від міжнародних організацій та національних неурядових організацій, які реалізували грантові програми. Наприклад, програми від Міжнародної організації міграції (допомога на започаткування власного бізнесу), Міжнародного фонду «Відродження» та місцевих підприємців спільно з Асоціацією приватних роботодавців.
Вирішення питання забезпечення вимушених переселенців житлом
Іншим нагальним питанням, який впливає на інтеграцію внутрішньо переміщених осіб безперечно є питання житла. На початку конфлікту, коли основним завданням влади було тимчасове розміщення внутрішньо переміщених осіб, хоча не завжди оперативно, але переважно, питання вирішувалось. Однак, що стосується довгострокових рішень з забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб (надання соціального житло, кредитування на пільгових умовах тощо), дії місцевої влади вважають неефективними як самі внутрішньо переміщені особи, що брали участь в опитуванні під час дослідження, так і опитані експерти.
У кращий бік ситуацію з житлом для внутрішньо переміщених осіб змогли б змінити задекларовані, але не реалізовані, місцеві програми виділення земельних ділянок під будівництво житлових будинків. Проте, такий варіант практично не використовувався переселенцями. 96,2% ВПО відзначили, що не зверталися до місцевої влади із проханням виділити землю. Серед 450-ти опитаних переселенців тільки один вказав, що ділянка була ним приватизована (0,2%).
Безумовно, на процес інтеграції до нової громади впливає відношення місцевого населення до внутрішньо переміщених осіб, те, за яких умов вони зможуть гармонійно інтегруватися до громади.
В цілому, за результатами опитування жителі Харківської області, позитивно або нейтрально ставляться до внутрішньо переміщених осіб, і результати опитування переселенців це підтвердили. Досить позитивно сприймає ВПО кожен п’ятий житель області, причому готовий допомогти переселенцю та підтримати його, якщо в цьому буде потреба (21,5%). Вкрай негативне, вороже ставлення було зафіксовано тільки у 0,3% опитаних жителів Харківщини.
Жителі Харківської області готові сприймати переселенців значно ближче, аніж це можуть робити, на їхню думку, жителі населеного пункту в цілому. Важливо також відзначити дуже маленький відсоток відповідей щодо можливості недопущення переселенців на підконтрольну територію України взагалі (не більше 3,5% опитаних).
Слід зазначити, що дуже показовими були відповіді місцевого населення та внутрішньо переміщених осіб щодо права внутрішньо переміщених осіб брати участь у місцевих виборах, як одного з факторів, який сприяє адаптації на новому місці проживання. На думку більшості жителів Харківської області, переселенці, однозначно або скоріше, мають право на участь у голосуванні на місцевих виборах за новим місцем проживання (54,4%).
Що ж стосується самих внутрішньо переміщених осіб, то близько третини з них відчувають нейтральне ставлення до себе з боку місцевих жителів населеного пункту, в якому вони проживають (35,3%), 27,1% респондентів вважають, що до них ставляться позитивно, якщо поява ВПО не спричиняє утиск інтересів місцевих жителів. Вкрай негативне та вороже ставлення зазначили тільки 1,6% ВПО. Найбільш нейтральне ставлення до себе переселенці відчувають в Ізюмському (84,6%) та Чугуївському районах (74,2%), що обумовлено у тому числі територіально, оскільки ці райони є найближчими до межі з зоною конфлікту. Негативність і ворожість найбільше проявилися у місті Харків (16,9% зазначили негатив різного ступеню).
Щодо права брати участь у місцевих виборах відповіді ВПО розділились у наступній пропорції: для половини з опитаних це питання є дуже/скоріше важливим (48,6%), а для другої половини — скоріше/взагалі неважливим (49,1%).
При цьому абсолютна більшість респондентів з числа внутрішньо переміщених осіб зазначили, що під час проживання в Донецькій/Луганській області у тому чи іншому ступені участь у місцевих виборах (92%).
Зважаючи на актуальність вищезазначених проблем, правові аналітики БФ «Право на захист» розробили рекомендації.
Органам центрального рівня при формуванні та затвердженні Плану дій на виконання Стратегії інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року враховувати наступні фактори та запровадити на ступні дії:
— зважувати фінансову спроможність місцевого бюджету при виконанні пунктів програми на місцевому рівні;
— під час розрахунку програм щодо працевлаштування враховувати особливості потреб у праці у конкретному регіоні;
— при розробці заходів із забезпечення внутрішньо переміщених осіб житлом враховувати фактичні дані з наявного житлового фонду та земель під забудову у окремих регіонах;
— внести зміни до Державного бюджету України на період дії Стратегії з урахуванням покриття потреб внутрішньо переміщених осіб у житлі та перекваліфікації відповідно до потреб у працівниках у регіоні;
— з метою забезпечення можливості реалізації політичних прав ВПО за місцем їх фактичного проживання — Верховній раді України розглянути законопроект № 6240 від 27 березня 2017 року.
Органам влади на місцевому рівні:
— на виконання Стратегії інтеграції внутрішньо переміщених осіб та впровадження довгострокових рішень щодо внутрішнього переміщення на період до 2020 року затвердити обласну програму інтеграції внутрішньо переміщених осіб на період дії Стратегії;
— при формуванні місцевого бюджету врахувати фінансування програм з працевлаштування та забезпечення внутрішньо переміщених осіб житлом;
— при створенні та фінансуванні програм з працевлаштування враховувати реальні потреби регіону на ринку праці.
