29 октября миссия Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Европейского парламента и Парламентской ассамблеи НАТО опубликовала совместный отчёт о парламентских выборах-2012 в Украине на английском языке. «МедиаПорт» предлагает своим читателям полный текст в переводе.
Украина — парламентские выборы, 28 октября 2012
Отчёт о предварительных заключениях и выводах.
Киев, 29 октября 2012 — Этот отчёт о предварительных результатах и выводах является итогом общей работы Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ/ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Европейского парламента (ЕП) и Парламентской ассамблеи НАТО (ПА НАТО).
Вальбурга Габсбург Дуглас (Швеция), глава делегации ПА ОБСЕ, была назначена действующим председателем ОБСЕ для выполнения функции специального координатора и управления краткосрочной миссией наблюдателя ОБСЕ. Андреас Гросс (Швейцария) возглавил делегацию в ПАСЕ, Павел Коваль (Польша) возглавил делегацию EП и Ассен Агов (Болгария) возглавил делегацию ПА НАТО. Посол Одри Гловер (Великобритания) возглавил Миссию БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами (МНВ), развёрнутую 12 сентября 2012 года.
Эта оценка была сделана для того, чтобы определить, были ли соблюдены правила по проведению демократических выборов согласно обязательствам ОБСЕ, Совета Европы и законодательства Украины. Этот отчёт о предварительных заключениях и выводах составлен до завершения избирательного процесса. Окончательная оценка выборов будет зависеть, в частности, от оценки проведения оставшихся этапов избирательного процесса, в том числе подсчёта голосов, подведения итогов, объявления результатов, а также обработки возможных жалоб и апелляций после дня выборов. БДИПЧ/ОБСЕ опубликует полный заключительный отчёт, включающий рекомендации для возможных улучшений, примерно через восемь недель после завершения избирательного процесса. ПА ОБСЕ представит этот доклад на заседании в Дублине 5 декабря. Делегация ПАСЕ — 12 ноября, ЕП — 6 ноября, на Комитете иностранных дел. ПА НАТО представит свой доклад на предстоящей ежегодной сессии в ноябре.
Характерной чертой парламентских выборов 28 октября стало отсутствие равных условий, вызванных, прежде всего, злоупотреблением административными ресурсами, отсутствием прозрачности кампании и финансирования партий, а также отсутствием равноправного освещения в СМИ. Некоторые аспекты предвыборного периода и вовсе стали шагом назад в сравнении с недавними национальными выборами. У избирателей был выбор между совершенно разными партиями. День выборов в целом прошёл спокойно и мирно. Голосование и регистрация голосов в основном оценены положительно. Подсчёт голосов был оценён негативно, так как в нём не хватало прозрачности.
Законодательная база для проведения парламентских выборов может послужить основой для проведения демократических выборов в том случае, если она выполняется должным образом. Принятый в ноябре 2011 года новый закон о выборах восстановил смешанную избирательную систему без необходимого консенсуального обсуждения и вновь нёс в себе уже отмеченные ранее недостатки. Новый закон содержит ряд важных улучшений, хотя он также содержит и ряд недостатков, главным образом в отношении полного соблюдения прав всех кандидатов, адекватного финансирования избирательных кампаний, отсутствия чётких критериев для разграничения одномандатных избирательных округов, а также отсутствие эффективных санкций за серьёзные нарушения закона.
Регистрация кандидатов была проведена должным образом, за исключением двух моментов, и в итоге к началу избирательной кампании в ней принимало участие большое количество кандидатов, представляющих широкий спектр разных политических взглядов, даже учитывая тот факт, что 400 кандидатов были отклонены, почти половина из которых за незначительные технические нарушения. В равных выборах соревновались двадцать одна политическая партия, в то время как более 2600 кандидатов от партий и самовыдвиженцев соревновались в одномандатных округах.
Женщин среди кандидатов было представлено недостаточно, особенно в одномандатных округах. Некоторые небольшие партии (так называемые «технические партии») зарегистрировали своих кандидатов исключительно в целях получения мест в избирательных комиссиях.
В соответствии с судебным постановлением, ЦИК отказала в регистрации Юлии Тимошенко и Юрия Луценко, двух видных оппозиционных политиков, которые в настоящее время отбывают сроки тюремного заключения после судебных разбирательств, объявленых ПА ОБСЕ, ПАСЕ и Европарламентом несправедливыми. Такие судебные дела и их неправоспособность противоречат обязательствам, изложенным в пунктах 5.1, 7.5 и 24 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года. Запрет упомянутым политикам участвовать в выборах в качестве кандидатов негативно повлиял на весь избирательный процесс.
Мощные экономические группы повлияли на политическую обстановку в ущерб избирательному процессу. Это в частности проявилось в том, что СМИ в основном принадлежат одной ограниченной группе лиц, а также в отсутствии прозрачности кампаний и финансирования партий.
Избирательная администрация во главе с Центральной избирательной комиссией (ЦИК) адекватно управляла техническими аспектами избирательного процесса во время предвыборного периода. Тем не менее регулярно проводились предсессионные совещания за закрытыми дверями, а на большинстве открытых заседаний не было обсуждения по существу. Это уменьшило прозрачность в деятельности ЦИК. Также ЦИК не всегда принимала меры для обеспечения последовательного исполнения избирательного права.
Большинство должностей в окружных избирательных комиссиях (ОИК) и участковых избирательных комиссиях (УИК) были выбраны лотереей, в результате которой некоторые технические партии получили представительство во всех ОИК, в то время как другие партии с кандидатами на всей территории страны вообще не были представлены в ОИК.
Почти половина УИК и 60 процентов членов ОИК были впоследствии заменены. Подавались жалобы, некоторые из которых были подтверждены наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ. В этих жалобах значилось, что члены избирательной комиссии, назначенные якобы техническими партиями, на самом деле были связаны с другими партиями, особенно с правящей Партией регионов.
Централизованная система регистрации избирателей работала хорошо, без серьёзных замечаний со стороны участников. Предварительные списки избирателей в большинстве своём были доступны для общественного контроля. В качестве ответа на опасение по поводу возможных злоупотреблений ЦИК ограничила возможность избирателям голосовать в других избирательных округах.
В целом кампания была заметной, активной (особенно в городах) и была конкурентоспособной на большей части территории страны. Тем не менее способность кандидатов донести свои политические взгляды избирателям для соревнования на равных условиях, согласно пунктам 7.6 и 7.7 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года, была значительно снижена в большом количестве избирательных округов из-за преследований, запугиваний и злоупотребления административными ресурсами. Это злоупотребление показало отсутствие чёткого разграничения между государством и правящей партией в некоторых регионах, вопреки пункту 5.4 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года.
Позитивным шагом в отношении СМИ стали новые положения в законе о выборах за право избирателей на разнообразную, объективную и непредвзятую информацию и сбалансированное освещение событий. Тем не менее они остаются декларативными, так как чёткое определение понятия сбалансированного освещения событий остаётся неопределённым в законе, также отсутствуют механизмы для мониторинга и обеспечения соблюдения этого положения. Освещение предвыборной кампании в новостийных и информационных программах на самых популярных телеканалах было ограничено, что могло отрицательно повлиять на доступ избирателей к различным политическим взглядам. Тот факт, что политическая реклама стоила в пять раз дороже установленной законом стоимости, показывает, что для лучшего контакта с избирателями политическим партиям требуются значительные финансовые средства. Государственное телевидение показало явную предвзятость в пользу правящей партии.
Избирательные комиссии и суды получили большое количество жалоб и обращений. Хотя они и были рассмотрены своевременно, обработка жалоб ЦИК часто носила формальный характер, а иногда и вовсе была противоречивой, а ряду её решений не хватало достаточной фактической базы или правового обоснования. Это оставило потерпевшие стороны без должного учёта их требований, что противоречит параграфу 5.10 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года. В значительном числе судебных решений был замечен непоследовательный подход к исполнению и толкованию закона.
В целом день выборов прошёл спокойно и мирно. ЦИК объявила, что, по предварительным оценкам, явка избирателей была на уровне 58 процентов. Процесс голосования и подсчёта голосов был упорядоченным и хорошо организованным на подавляющем большинстве избирательных участков, за исключением лишь нескольких замеченных незначительных процедурных нарушений. Тем не менее вызывает беспокойство необычно высокое число голосующих на дому избирателей в некоторых избирательных округах. Процесс подсчёта голосов также получил негативную оценку в одной трети ОИК, в основном, из-за проблем с протоколами УИК и недостаточной прозрачности. Однако активное участие большого количества местных наблюдателей в течение всего избирательного процесса повысило общую прозрачность выборов.
Политическая ситуация значительно изменилась после последних парламентских выборов в 2007 году. Кандидат от Партии регионов Виктор Янукович победил в январе 2010 года на президентских выборах, а сама партия впоследствии сформировала правящую коалицию с Коммунистической Партией и Блоком Литвина. Партия регионов также победила в местных и региональных выборах в октябре 2010 года, обеспечив тем самым себя большой властью на всех уровнях. Основными оппозиционными партиями стали Объединённая оппозиция — «Батькивщина», непарламентская партия «Украинский Демократический Альянс за Реформы (УДАР)» и «Свобода». Другая непарламентская партия, «Украина — Вперёд!», позиционировала себя между оппозицией и правящей партией.
Выборы 28 октября проводились по смешанной избирательной системе, которая использовалась в выборах 1998 и 2002 годов. Без предварительного утверждения систему использовали вновь со всеми её недостатками, отмеченными по прошествии прошлых выборов. Половина из 450 членов однопалатного парламента были избраны от системы закрытых списков в одном общенациональном избирательном округе, а другая половина была избрана по мажоритарной системе в 225 одномандатных округах (мажоритарная система относительного большинства). Избирательный закон установил проходной порог в пять процентов голосов, поданных за распределение мандатов по пропорциональной составляющей, в сравнении с необходимым минимумом в три процента на выборах 2007 года.
По сравнению с парламентскими выборами 2007 года, динамика избирательной системы изменилась. Большое количество партийных и независимых кандидатов, некоторые из которых связаны с богатыми бизнесменами, соревновались на уровне округов, в то время как на национальном уровне, некоторые из представленных в настоящее время в парламенте кандидатов были вынуждены адаптироваться к новому проходному порогу. Выборы состоялись несмотря на уголовные дела в отношении Юлии Тимошенко и Юрия Луценко — двух оппозиционных политических лидеров, которые в настоящее время отбывают сроки тюремного заключения после судебных разбирательств, которые, в свою очередь, поддались критике со стороны Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Европейского Парламента (ЕП) и были признаны несправедливыми. Тот факт, что на основе несправедливой судимости двум ведущих деятелям оппозиции было отказано в участии в этих выборах, неоправданно ограничивает их права как граждан баллотироваться на выборах, а также ограничивает основные права граждан свободно выбирать своих представителей, что противоречит пунктам 5.1, 7.5 и 24 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года. (*1)
(*1) Решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) относительно справедливости суда над Юлией Тимошенко и Юрием Луценко ещё не принято. ЕСПЧ признал несправедливым арест и предварительное заключение Луценко. Суд указал, что: «Арест Луценко был произвольным, для его задержания не было веских причин, а законность его ареста и содержания под стражей не были должным образом рассмотрены».
Выполненная должным образом, правовая база для проведения парламентских выборов могла всецело послужить основой для проведения демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ, Совета Европы и других международных стандартов. Принятый в ноябре 2011 года закон о выборах (хотя не до конца честным образом), включает в себя несколько важных улучшений, в частности, в отношении избирателей и регистрации кандидатов. Даже будучи значительно улучшенным, новый закон тем не менее несёт в себе некоторые недостатки, в основном, в отношении полного соблюдения прав кандидата (*2),
(*2) Как предусмотрено в пунктах 7.3 и 7.5 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года и статьёй 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП).
адекватных условий финансирования избирательных кампаний, отсутствия чётких критериев для разграничения одномандатных избирательных округов, а также отсутствия эффективных санкций в отношении серьёзных нарушений закона. Кроме того, реализация закона не всегда была последовательной и соответствующей международным стандартам, в частности, в отношении полного и честного осуществления основных прав, таких как свобода формировать мнение избирателями и равенство возможностей для партий и кандидатов.
Парламентские выборы управлялись трёхуровневой системой избирательных комиссий: Центральной избирательной комиссией (ЦИК), 225 окружными избирательными комиссиями (ОИК) в одномандатных избирательных округах и 33 762 участковыми избирательными комиссиями (УИК) (*3).
(*3) Включая 116 зарубежных и 1458 специальных избирательных участков. Избирательный участок может иметь до 2500 избирателей.
ЦИК — единственная избирательная комиссия, функционирующая на постоянной основе.
ЦИК произвела техническую подготовку к выборам в установленные законом сроки. Комиссия проводила регулярные сессии, открытые для партий, кандидатов, средств массовой информации и наблюдателей. Тем не менее ЦИК также постоянно проводила предсессионные совещания за закрытыми дверями, оставляя большинство открытых заседаний без каких-либо существенных обсуждений, это уменьшило прозрачность в деятельности ЦИК. Хотя ЦИК и является основным государственным органом, отвечающим за обеспечение равноправного применения закона о выборах, на практике она не принимала значительных шагов в регулировке ключевых аспектов избирательного процесса. Особенно в обеспечении прозрачности процесса подведения итогов, соблюдения правил агитации, сдерживания подкупа голосов, решения нарушений в отношении СМИ и предоставления заявителям эффективных средств правовой защиты. Работа с избирателями в основном проводилась через рекламные блоки, которые транслировались на телевизионных каналах.(*4)
(*4) ЦИК организовал пункты по просвещению избирателей по вопросам сотрудничества с координационным проектом ОБСЕ в Украине.
ЦИК назначила ОИК по партийным кандидатам. Парламентским группам гарантировали представительство в ОИК, а остальные места были распределены лотереей среди других партий, участвующих в выборах. Некоторые участники выразили озабоченность по поводу итогового состава окружных избирательных комиссий. Некоторые партии с кандидатами лишь в нескольких округах (как правило из «технических партий»), были представлены по всем ОИК, в то время как другие партии с кандидатами по всей стране не были представлены вовсе.(*5)
(*5) Например, 8 политических партий с 20 или меньшим количеством кандидатов были представлены в более чем 200 ОИК, в то время как 5 политических партий с более чем 100 зарегистрированными кандидатами в каждой не были представлены ни в одном ОИК.
Около 85 партий и 1567 кандидатов от мажоритарных округов получили представительства в УИК в результате лотереи, проведённой ОИК.(*6)
(*6) Большинство ОИК не соблюдали сроки проведения лотереи для распределения должностей УИК. Несколько ОИК (61, 138, 159 и 225) не смогли придерживаться правил, установленных ЦИК, и им пришлось повторить лотерею, а некоторым ОИК (2, 19) не удалось установить УИК в рамках правового срока.
Более 60 процентов от первоначально назначенных членов ОИК были заменены до дня выборов, большинство замен были запрошены шестью небольшими партиями.(*7)
(*7) Имевшие в общей сложности десять кандидатов на выборах партии Союз Анархистов Украины, Единая Родина, Братство, Русский Блок, Русское Единство и Русь Единая, заменили почти всех своих членов ОИК.
Также были заменены тысячи членов УИК, на некоторых избирательных участках количество заменённых кандидатов доходило до 50 процентов.(*8)
(*8) Более 30 процентов от первоначально назначенных членов были заменены на некоторых участковых избирательных комиссиях из 27 окружных, а именно 36, 41, 60, 78, 79, 115, 116, 117, 118, 122 129, 156, 172, 176, 186, 200, 213 , 215, 218 и 221.
Большинство замен были инициированы самими политическими партиями.
Некоторые участники выразили недоверие избирательной администрации, утверждая, что кандидаты, выдвинутые от «технических партий», на самом деле были связаны с другими партиями, особенно с правящей Партией регионов, которая увеличила своё присутствие в избирательной администрации. Факты нарушений подтвердились наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ.(*9)
(*9) О случаях очевидной принадлежности мелких партий к Партии регионов на ОИК и/или УИК в 15 избирательных округах сообщили в долгосрочную наблюдательную комиссию (ДНК) ОБСЕ/БДИПЧ некоторые оппозиционные партии и кандидаты. ДНК ОБСЕ/БДИПЧ подтвердили случаи, когда члены Партии регионов работали в избирательных комиссиях в качестве кандидатов от различных «технических партий». Такие случаи были также указаны в докладе одной из основных местных наблюдательных групп ОПОРА и относились к случаю инструктирования членов УИК активистами Партии регионов в г. Симферополь (http://f-bit.ru/16617).
Формально принцип пропорционального представительства всех участников на уровне УИК был соблюдён. Тем не менее факт большого количества партий и кандидатов, которые не принимали активного участия в выборах, но получили места в избирательных комиссиях, говорит об обратном.(*10)
(*10) Кроме того, партии, которым не удалось зарегистрировать выдвинутых кандидатов, а также партии и кандидаты, которые вышли до дня выборов, имеют право сохранить места в избирательных комиссиях.
Женщины были хорошо представлены на ОИК, где на их долю приходилось 56 процентов от общего количества участников. Из 225 ОИК 106 представляли женщины, в то время как 114 женщин исполняли обязанности заместителей председателей и 155 секретарей ОИК. В ЦИК 4 из 15 членов, в том числе один из двух заместителей председателя и секретарь, были женщины.
Зарегистрированные политические партии могли выдвигать списки кандидатов по общенациональному избирательному округу, а также отдельных кандидатов в одномандатных округах. Самовыдвиженцы могли выдвигать свою кандидатуру в качестве независимых кандидатов по одномандатным округам. Избирательный закон не требует от мажоритарных кандидатов быть жителями того округа, где они избираются. За регистрацию всех кандидатов отвечала ЦИК. Пятидневный срок по самовыдвиженцам оставил ЦИК очень мало времени для обработки более 6000 запросов на регистрацию. ЦИК зарегистрировала все 22 партийных списка (в общей сложности 2643 кандидата) и 3130 мажоритарных кандидатов. Среди 85 партий, которые выдвигали мажоритарных кандидатов, 26 кандидатов были представлены только в одном округе.
В соответствии с правовыми положениями, ЦИК отказала в регистрации г-жы Тимошенко и г-на Луценко. (*11)
(*11) Г-жа Тимошенко и г-н Луценко были назначены номером один и номером пять соответственно в списке партии «Батькивщина».
Кроме того, 439 кандидатов не были зарегистрированы, в основном, по причине отсутствия или неполной документации; многим из них было отказано из-за незначительных упущений, что противоречит пункту 24 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года. (*12)
(*12) В пункте 24 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года говорится, что «в демократическом обществе, [любые] ограничения прав и свобод должны относиться к одной из целей применяемого права и должны быть строго пропорциональными целям этого закона». Тридцати трём кандидатам было отказано только по причине отсутствия данных об их социальной работе, отсутствия фото, номера телефона или других незначительных технических деталей. Единственной причиной для отказа 85 кандидатам было заявление о неготовности отказаться от деятельности, несовместимой со статусом депутата, в случае его избрания.
Регистрация кандидатов проводилась в значительной степени честно, и её результатом стало большое представительство кандидатов, выражающих широкий спектр политических взглядов. В конечном счёте в пропорциональных выборах соревновалась 21 политическая партия, с общим числом в 2554 кандидата, из которых 510 были женщинами.(*13)
(*13) Незначительное число женщин были в первых позициях в списках кандидатов. Только два списка возглавляли женщины; три партии зарегистрировали четырёх кандидатов женского пола среди десяти ведущих кандидатов, две партии зарегистрировали трёх кандидатов женского пола среди десяти ведущих кандидатов, а в остальных трёх партиях не было женщин среди первых десяти кандидатов.
Полторы тысячи партийных и 1151 кандидат-самовыдвиженец избирались в одномандатных округах, из них 208 и 149 женщин соответственно.
Непосредственно перед 16 октября — крайним сроком для снятия кандидатов — «Батькивщина» и УДАР достигли договорённости о поддержке кандидатов друг друга в некоторых одномандатных округах и сняли 28 и 40 своих мажоритарных кандидатов соответственно. Кроме того, ещё 407 мажоритарных кандидатов отозвали свои кандидатуры после регистрации. Партия «Собор» отозвала весь список всех своих кандидатов в пользу других оппозиционных партий.
Регистрация избирателей основана на централизованном Государственном реестре избирателей (ГРИ), который находится под контролем ЦИК. Избиратели включались в ГРИ в соответствии с их пропиской, которая определялась как адрес голосования. В соответствии с законом, ГРИ пересматривался и обновлялся каждый месяц при участии 754 Органов ведения реестров (ОВР; по одному на каждую местную государственную единицу). С 1 января по 19 октября 57917 заявок было удалено. По данным отделения ГРИ в ЦИК, на этих выборах в списки было включено 36 588 697 избирателей, в том числе 424 858 человек, зарегистрированных для голосования за рубежом.
В целом, предварительные списки избирателей были доступны для общественности в помещение УИК в рамках правового срока. Тем не менее наблюдательный комитет БДИПЧ/ОБСЕ сообщил о разных методах в отношении права избирателя проверить списки. В то время как некоторые УИК разрешали проверять весь список избирателей, другие же разрешали проверять только свои данные и данные членов семьи, зарегистрированных по тому же адресу. (*14)
(*14) Согласно статье 40.3 закона о выборах, избиратели имеют право на «доступ к предварительным спискам избирателей в помещении УИК» и просить корректировки «в частности в отношении включения или исключения избирателя или любого другого лица».
Долгожданное изменение в законе о выборах запрещает вносить изменения в списки избирателей в течение последних двух дней до дня выборов, кроме как по решению суда или приказу от соответствующего ГРИ. В день выборов такие изменения могут быть внесены только по решению суда.
Избиратели, находящиеся вдали от их места жительства, в день выборов могли запросить изменение места голосования, без изменения адреса голосования за пять дней до выборов. Повторное внесение мажоритарной составляющей в выборах сделало эту возможность политически чувствительной. В качестве позитивного шага ЦИК постановила, что такие временные изменения допускаются только в пределах одномандатного округа избирателей. По этому решению около 5000 ранее выданных разрешений на изменение места голосования должны были быть отменены. (*15)
(*15) Однако соответствующее решение ЦИК не предвидело никаких конкретных мер в отношении индивидуального информирования пострадавших избирателей.
В целом избирательная кампания была видимой и активной, хотя в некоторых избирательных округах в меньшей степени, особенно в сельских районах. Партии провели митинги с руководителями списков в крупных городах, в то время как мажоритарные кандидаты, как правило, организовывали менее масштабные встречи с избирателями. Другими популярными методами агитации стали: баннеры, плакаты, наружная реклама, реклама в местных СМИ, а также палатки для распространения листовок и газет. На национальном уровне партии соревновались в списках и мажоритарных кандидатах в большей степени с помощью платной рекламы на телевидении.
Кампания была конкурентоспособной на большей части территории страны, у избирателей была возможность выбрать между широким спектром партий и кандидатов. Тем не менее в связи с запугиванием и злоупотреблением административными ресурсами возможность кандидатов контактировать с избирателями и конкурировать на равных условиях, в соответствии с пунктами 7.6 и 7.7 из Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года, была ограничена в большом количестве избирательных округов. Двадцать две из сорока пяти команд наблюдательного совета БДИПЧ/ОБСЕ признали избирательную кампанию несправедливой.
Кампания проходила мирно, милиция обеспечивала безопасность на местах эффективно и не навязчиво. Тем не менее во время всего периода кампании были случаи насилия и запугивания кандидатов и работников избирательной кампании. Тринадцать кандидатов сообщили наблюдательному совету БДИПЧ/ОБСЕ о серьёзных угрозах в свой адрес, некоторым из них пришлось временно переселить свои семьи в безопасное место. В период избирательной кампании по меньшей мере против десяти кандидатов от оппозиции были выдвинуты уголовные обвинения, налоговые расследования и две тайные антикампании.
В 15 областях наблюдались многочисленные злоупотребления административными ресурсами, в большинстве случаев в пользу Партии регионов, а иногда в пользу кандидатов-самовыдвиженцев. (*17)
(*17) Были замечены также несколько случаев, когда оппозиционные кандидаты пользовались поддержкой местных органов власти.
Нарушения были замечены во время официальных мероприятий, встреч, общественных работ на содействие партии или её кандидатам, (*18)
(*18) На видных местах на официальных городских и областных праздниках и других массовых мероприятиях; инаугурации, общественных работах и рабочих визитах высокопоставленных лиц государства присутствовали флаги, палатки и другие материалы Партии регионов и/или её кандидаты. Такие случаи наблюдались ДНК ОБСЕ/БДИПЧ в Чернигове, Донецке, Харькове, Киеве, Луганске, Одессе, Полтаве, Запорожье, Житомире и областях и в Автономной Республике Крым.
также нарушением расценивалось активное участие местных или региональных чиновников, (*19)
(*19) ДНК ОБСЕ/БДИПЧ наблюдала случаи, когда местные чиновники выступали или работали от имени кандидатов на предвыборных мероприятиях в Днепропетровской, Донецкой, Кировоградской, Луганской, Одесской, Полтавской и Винницкой областях.
государственных работников на встречах с кандидатами, (*20)
(*20) ДНК ОБСЕ/БДИПЧ отметила, что учителя, персонал больниц и других государственных учреждений были обязаны посещать встречи с кандидатами в Черниговской, Донецкой, Харьковской, Полтавской и Винницкой областях и в Автономной Республике Крым.
факты наличия в газетах и веб-сайтах региональных или местных органов власти материалов в поддержку кандидатов или критикующих оппозицию, (*21)
(*21) Наблюдалось в Харьковской, Луганской областях и в Автономной Республике Крым.
факты запрета без видимых на то причин запланированных митингов или собраний оппозиционных кандидатов. (*22)
(*22) В Чернигове и Харькове митинги партии «Батькивщина» вначале не разрешались органами местного самоуправления и районными судами. Эти запреты были отменены апелляцией. По меньшей мере четыре дополнительных дела — в попытке местных властей запретить предвыборные мероприятия — были отклонены районными судами. В Запорожской области ДНК ОБСЕ/БДИПЧ установили, что пять заявок на предвыборные мероприятия партий «Батькивщина», УДАР и одна заявка партии «Украина – Вперед» были официально отклонены местными властями.
Из 45 команд наблюдательного совета БДИПЧ/ОБСЕ 33 отметили, что злоупотребление административными ресурсами негативно сказалось на всей кампании. Злоупотребление административными ресурсами на практике показало отсутствие чёткого разграничения между государством и правящей партией в некоторых регионах, вопреки пункту 5.4 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года.
В нескольких регионах чрезмерно преобладали билборды Партии регионов; оппозиционные партии, Коммунистическая партия и кандидаты-самовыдвиженцы заявили, что в некоторых городах и избирательных округах рекламные компании отказывались продавать им рекламные места или разрывали существующие контракты из-за политического давления. Такие случаи были подтверждены частной компанией в Одесской области. Кроме того, некоторые партии и кандидаты пострадали от систематического уничтожения билбордов или плакатов в некоторых избирательных округах. (*23)
(*23) Это наблюдалось, например, в Севастополе, Запорожской, Донецкой и Киевской областях.
Другой отрицательной чертой кампании было широкое использование благотворительных организаций кандидатов, которые обеспечивали избирателей материальными благами или услугами в явной попытке обойти правила кампании против косвенного подкупа избирателей. Также к отрицательным чертам кампании наблюдатели отнесли уничтожение агитационных палаток, преследование агитаторов в нескольких городах и широкое использование «черного PR», в котором от имени партии или кандидата были напечатаны поддельные провокационные материалы. Для предотвращения таких нарушений не было принято никаких эффективных мер.
Группа Стран Совета Европы Против Коррупции (ГССЕПК) оценила финансирование избирательной кампании как далёкое от международных стандартов. (*24)
(*24) Стандарты, определённые рекомендацией «Rec (2003) 4 Комитета Министров Совета Европы об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний». См. «Отчёт об оценке по Украине: Прозрачность финансирования партии», от 21 октября 2011 года.
Хотя закон и обязывает партии и кандидатов оплачивать все расходы кампании со специально созданных банковских счетов, он не обеспечивает достаточной прозрачности источников финансирования и сумм расходов кампании, а также санкций за нарушения в финансировании избирательной кампании. Кроме того, не установлено никаких лимитов растрат для партий и кандидатов. Это послужило поводом для многих партий и кандидатов рассчитывать на поддержку богатых людей или деловые круги, что в свою очередь усложнило честную конкуренцию для других кандидатов и партий.
Телевидение характеризовалось фактическим отсутствием редакционной независимости. Политизация телевидения бизнесменами и зависимость государственного телерадиовещания (*25)
(*25) Общенациональный канал «Первый Национальный» и 28 областных телевизионных каналов.
от государственного бюджета существенно ограничили политический плюрализм в пользу правящих властей. (*26)
(*26) Оппозиционный канал TVi, который вещал исследовательские программы с критикой в адрес властей, столкнулся с серьёзными ограничениями. В 2010 году частота вещания TVi была снята по решению суда в результате иска Inter Media Group. В 2011 году TVi было отказано в лицензии в рамках перехода на цифровое вещание в Украине в 2015 году. После канал транслировали по спутниковым и кабельным каналам, а недавно несколько провайдеров исключили TVi из своих пакетов. 12 сентября окружной административный суд Киева приказал каналу TVi заплатить 4,1 млн гривень (около 400000 евро) после возбуждения уголовного дела за уклонение от уплаты налогов.
Прямой доступ владельцев средств массовой информации и политических деятелей к новостийному контенту, осуществляемый последними через подкуп журналистов, мешал журналистским расследованиям и полностью лишил СМИ возможности контролировать действия политической власти. Тем не менее доступ в Интернет не был ограничен, что предоставило возможность проводить журналистские расследования и внесло свой вклад в общественный плюрализм, несмотря на ограниченное распространение сети Интернет.
Положения закона о выборах касательно прав избирателей на «доступ к разнообразной, объективной и непредвзятой информации» и беспристрастного и равноправного освещения политических участников является позитивным шагом, который всё ещё остаётся декларативным. Закон не даёт чёткого определения сбалансированному освещению и не устанавливает ни процедуру, ни орган контроля за соблюдением правил. Он также не обеспечивают своевременную правовую защиту в случае нарушения или жалобы на случаи клеветы в отношении политической партии или кандидата. ЦИК, которая согласно закону о выборах является исполнительным органом для СМИ, по факту не рассматривала связанных со СМИ нарушений или жалоб. Кроме того, Совет по национальному телевидению и радиовещанию, который юридически обязан контролировать СМИ во время избирательной кампании, на самом деле не обращал внимания на жалобы касательно соблюдения положений о равноправном освещении политических событий. (*27)
(*27) Согласно совету, Закон о телевидении и радиовещании запрещает вмешательство государственных органов власти в деятельность каналов, этот закон защищает вещателей от принятия каких-либо мер по обеспечению сбалансированного освещения. «Рабочая группа» в рамках совета рассматривает нарушения и жалобы в отношении (других) положений предвыборной кампании. После рассмотрения и по завершении выборов жалобы могут быть направлены в суды.
Результаты контроля наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ за средствами массовой информации показывали, (*28)
(*28) ДНК ОБСЕ/БДИПЧ проводили мониторинг СМИ с 16 сентября и до начала дня молчания 27 октября. Мониторинг включал Первый Национальный и коммерческие «1+1», «5 канал», ICTV, «Интер», ТРК «Украина» и TVi. В связи с ограниченной доступностью мониторинг TVi начался 22 сентября.
что освещение избирательной кампании в новостийных и информационных программах на самых популярных телеканалах было ограничено, что в свою очередь могло негативно повлиять на доступ избирателей к различным политическим взглядам. (*29)
(*29) Из в общей сложности 75 часов освещения избирательных кампаний конкурирующих партий, которые транслировались в программах новостей и информационных программах на семи наблюдаемых каналах, четыре ведущих «1+1», ТРК «Украина», «Интер» и ICTV составляли лишь 12 часов. Доли аудитории основных телеканалов см.: http://www.mediabusiness.com.ua/component/option, com_rating / Itemid, 55/lang, RU /.
Тот факт, что платная политическая реклама транслировалась по четырём основным коммерческим телеканалам в пять раз больше, чем по остальным, показывает, что для лучшего контакта с избирателем политическим партиям требовались значительные финансовые средства. (*30)
(*30) Больше чем 60 процентов платного эфирного времени приобрели: Партия регионов, «Наша Украина» и «Батькивщина».
Кроме того, вышеупомянутые телеканалы не увеличили количество дискуссионных программ в период избирательной кампании. (*31)
(*31) Избирательный закон не предусматривает дискуссионные программы на государственных СМИ.
Более того, на упомянутых каналах в течение последних десяти дней кампании было замечено некоторое увеличение освещения избирательной кампании. (*32)
(*32) 15 октября украинские СМИ сообщили о заявлении Министерства иностранных дел, что были приняты соответствующие меры в ответ на предварительный отчёт ДНК ОБСЕ/БДИПЧ и «объективное освещение выборной кампании обеспечено».
Результаты контроля наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ за средствами массовой информации показали, что государственный канал «Первый Национальный» демонстрировал явный уклон в пользу Партии регионов, посвятив этой партии 48 процентов эфира, предназначенного для освещения кампаний, за исключением лишь институциональных мероприятий, в то время как «Батькивщина» получила всего лишь 13 процентов эфира. Около 97 процентов эфира Партии регионов было в положительных тонах, а в 18 процентах своего эфира «Батькивщина» была показана в отрицательных тонах. В то время как «5 канал», «Интер» и TVi больше эфирного времени уделяли «Батькивщине» — 42, 35 и 50 процентов соответственно; Партия регионов получила 26, 25 и 25 процентов соответственно; только лишь 5 канал и TVi показали явный уклон в пользу «Батькивщины». (*33)
(*33) На 5 канале 31 процент освещения Партии регионов был в негативном тоне, у «Батькивщины» этот показатель равен 7 процентам. На TVi 60 процентов освещения Партии регионов было в негативном тоне, у «Батькивщины» этот показатель равен 2 процентам.
В эфире телеканала «Интер» наблюдалось более сбалансированное распределение эфирного времени. (*34)
(*34) Негативное освещение телеканалом «Интер» Партии регионов и «Батькивщины» было на уровне 24 процентов в равной степени.
Хотя телеканалы ICTV и ТРК «Украина» выделяли больше времени для политической рекламы Партии регионов (38 и 36 процентов соответственно), чем для «Батькивщины» (21 процент), только ТРК «Украина» показала явную предвзятость в пользу Партии регионов. У канала ICTV были более сбалансированные показатели распределения эфирного времени, (*35)
(*35) На ICTV 18 и 28 процентов освещения «Батькивщины» и Партии регионов были в негативном тоне, однако на ТРК «Украина» 21 процент освещения партии «Батькивщина» был в негативном тоне, у Партии регионов этот показатель равен 1 проценту.
а канал «1+1» оказался самым непредвзятым, уделив по 31 проценту как Партии регионов, так и «Батькивщине». (*36)
(*36) Тем не менее 39 процентов освещения Партия регионов было в негативном тоне, в сравнении с 18 процентами у «Батькивщины».
В конечном счёте, ключевой ролью средств массовой информации и, в частности, ведущих коммерческих телевизионных каналов, было формирование политического мнения избирателей и демонстрация им критических взглядов разных политических партий-соперников в отношении друг друга.
Согласно последней переписи населения (проведённой в 2001 году), 77,8 процента граждан Украины являются этническими украинцами, в то время как этнические русские составляют наибольшее национальное меньшинство (17,3 процента). Оставшиеся пять процентов населения составляют белорусы, болгары, крымские татары, евреи, венгры, молдаване, поляки, цыгане, румыны и другие небольшие группы национальных меньшинств. (*37)
(*37) При переписи 2001 года 67,5 процента населения провозгласило украинский родным языком, в то время как доля тех, чей родной язык русский, составила 29,6 процента; другие языки были объявлены в качестве родного языка среди 2,9 процента населения.
Национальные меньшинства были представлены в ОИК и УИК, особенно в местах их наибольшего скопления. Были замечены единичные случаи антисемитских и ксенофобских заявлений. Хотя в рамках избирательной кампании проблемы национальных меньшинств не поднимались, вопрос о языковой политике вызвал больше разногласий, чем на недавних выборах. В то время как Партия регионов, Коммунистическая партия и Партия «Русский Блок» проповедовали идею русского языка как второго государственного в качестве одного из своих приоритетов, «Батькивщина», УДАР и «Свобода» выразили явный протест против этой идеи. Дискуссия по этому вопросу велась в контексте недавно принятого нового закона о языке, который вызвал озабоченность в отношении как его содержания, так и в отношении манеры, в которой он был принят в парламенте. Закон о языке предусматривает, что на парламентских выборах официальные материалы должны подаваться только на украинском языке, что может помешать полному пониманию избирательных материалов некоторыми меньшинствами избирателей. В то же время некоторые партийные кандидаты и кандидаты-самовыдвиженцы производили агитационные материалы на языках меньшинств в местах их большей концентрации, в том числе в Черновцах и Крыму. (*38)
(*38) Статья 12.5 закона о языке позволяет кандидатам проводить свои кампании на украинском или на региональных языках по своему усмотрению.
Другим вопросом, вызывающим беспокойство среди некоторых групп национальных меньшинств, было то, что изменённая избирательная система повлияла на шансы избрания кандидатов от национальных меньшинств. В частности, несколько наблюдателей от БДИПЧ/ОБСЕ выразили озабоченность тем, что разграничение одномандатных округов в некоторых местах большой концентрации национальных меньшинств было сделано без чётких критерий или советов с меньшинствами и что не было предпринято никаких эффективных мер для увеличения представительства национальных меньшинств в избирательной кампании.
Связанные с выборами жалобы могут быть поданы на рассмотрение либо избирательной комиссии, либо административным судам; закон предусматривает приоритет суда в случаях, когда жалоба была подана как в суд, так и в избирательную комиссию.
Ко дню выборов ЦИК издала 94 резолюции по 106 жалобам. Они были связаны с отклонением заявления на регистрацию кандидатов, решениями и действиями ОИК, нарушениями в избирательных кампаниях, выступлениями государственных должностных лиц в агитационных мероприятиях и с косвенным подкупом голосов. Большое количество жалоб было отклонено в связи с отсутствием доказательств, и в то же время 79 были направлены в правоохранительные органы для проведения расследования; ЦИК выпустила 24 предупреждения партиям и кандидатам после решения суда. ЦИК обработала жалобы своевременно, но редко это было с дебатами, а зачастую и без них вовсе. Отсутствие эффективных правовых механизмов ЦИК для восстановления нарушенных прав ослабило её роль в обеспечении целостности процесса. Кроме того, отсутствие всеобъемлющих доказательств в ряде резолюций, а также чрезмерно формальное, а иногда и противоречивое отношение оставили потерпевшие стороны без должного учёта их требований, что противоречит обязательствам ОБСЕ. (*39)
(*39) Пункт 5.10 Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года устанавливает право на «эффективные средства правовой защиты против административных решений для гарантии уважения основных прав и обеспечения правовой системы».
Суды своевременно применили заслуживающие похвалы усилия для рассмотрения большого количества жалоб, поданных в предвыборный период. С начала избирательного процесса суды выслушали более 900 жалоб и обращений, которые им удалось решить по ускоренной процедуре, предусмотренной в законе. Не все жалобы предполагали разбирательства в серьёзных нарушениях, оказалось, что несколько кандидатов использовали судебное разбирательство для личного пиара. Вопреки международным стандартам, (*40)
(*40) Статья 8 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право на эффективное средство судебной защиты компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, данных ему Конституцией или законом».
значительное число судебных решений, проанализированных наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ, показало произвольный и непоследовательный подход к толкованию и применению закона. Примечательно, что в подавляющем большинстве решений, рассмотренных наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ, (*41)
(*41) До дня выборов ДНК ОБСЕ/БДИПЧ собрано и проанализировано более 200 решений окружных, апелляционных, административных и общих судов по всей стране, а также Верховного административного суда.
суды показали противоречивый подход к важной доктрине административного правосудия, а именно в отношении смещения бремени доказательства в случаях оспаривания законности решений, действий или бездействия государственной администрации. Кроме того, отсутствие эффективных санкций и механизма контроля за судебными решениями, в дополнение к продемонстрированному нежеланию некоторых судов защитить избирательные права, поставило под сомнение законное право на эффективное средство правовой защиты.
Приблизительно одна треть судебных решений, проанализированных наблюдательным советом БДИПЧ/ОБСЕ, поставила под сомнение лотерею, проведённую для формирования УИК, и подавляющее большинство жалоб было отклонено. Остальные жалобы были связаны с нарушением избирательной кампании, косвенным подкупом голосов, участием должностных лиц, органов государственной или местной исполнительной власти или использованием их фотографии во время агитации и действиями, направленными на препятствие избирательной кампании со стороны местных властей. Очень небольшое количество судебных решений установили нарушения законных положений, запрещающих распространение товаров, несмотря на очевидные доказательства этих нарушений. Также не было ни одного судебного решения, дающего право государственным или местным властям принимать участие в избирательной кампании. (*42)
(*42) В упомянутом деле суд постановил, что бесплатное распространение школьной формы для детей представляет собой нарушение кампании, так как участие кандидата в распределении было общеизвестным фактом. В другом деле суд постановил, что распространение школьных сумок с партийной символикой не является нарушением закона, так как заявитель не доказал связь между подарками и кандидатом, суд также постановил, что дети не являются избирательными субъектами. Был только один случай, когда районный суд установил участие главы районной администрации в событии рекламной кампании, апелляционный суд постановил, что это была рабочая встреча с советником премьер-министра, хотя сам ответчик признал во время слушания, что это было событие избирательной кампании.
Министерство внутренних дел получило около 4845 заявлений о нарушениях на выборах, а Генеральная прокуратура получила 73 жалобы о нарушениях уголовного кодекса в отношении избирательного процесса. Некоторые из этих случаев, относились к нарушениям основных положений уголовного кодекса. На сегодняшний день были возбуждены только два уголовных дела. Органы прокуратуры с большой неохотой расследовали указанные им нарушения.
Закон о выборах предусматривает внутреннее и международное наблюдение за выборами. Позитивным шагом было упразднение закона, требующего от неправительственных организаций (НПО) регистрироваться за два года до выборов, чтобы получить право на участие в выборах в качестве наблюдателя. Процесс аккредитации НПО был честным, и в общей сложности 68 НПО получили разрешение на регистрацию в качестве наблюдателя. (*43)
(*43) В ЦИК отклонили заявления 19 ГРИ, которые не представили соответствующие документы о регистрации.
Местные наблюдатели наделены широкими полномочиями, включая право участвовать в сессиях ОИК и УИК и получать копии протоколов о результатах выборов. Вопреки правильной практике, закон о выборах не предоставляет международным наблюдателям права получать копии протоколов, а ЦИК в свою очередь не попыталась решить эту проблему. (*44)
(*44) Венецианская Комиссия заявила, что «... присутствие национальных или международных наблюдателей должно быть авторизованным. Эти лица должны иметь возможность присутствовать на любых условиях. Должно быть достаточное количество копий протокола судебного разбирательства для того, чтобы гарантировать, что все указанные лица получили экземпляр».
На этих выборах было зарегистрировано большое число местных и международных наблюдателей. (*45)
(*45) ОИК зарегистрировано 177330 партийных наблюдателей, 146394 наблюдателя от кандидатов и 38693 беспартийных наблюдателя, в то время как ЦИК зарегистрировала 3797 международных наблюдателей
.
Основными местными наблюдателями были: НПО, ОПОРА и Комитет Избирателей Украины (КИУ), ориентированный как на долгосрочное, так и на краткосрочное наблюдение. От каждой организации было выдвинуто по несколько тысяч наблюдателей. Активное участие большого количества местных наблюдателей в течение всего избирательного процесса увеличило общую прозрачность выборов.
День выборов в целом прошёл спокойно и мирно. ЦИК объявила предварительную явку избирателей на уровне 58 процентов. Комиссия начала объявление предварительных результатов около 22.30 в ночь выборов, но не на уровне избирательных участков, что снизило прозрачность избирательной кампании.
Процедуры вскрытия урн были положительно оценены в 96 процентах избирательных участков. В целом, проблем с опечатыванием урн замечено не было. Вопреки закону, несколько групп международных наблюдателей не были допущены на избирательные участки во время процедуры вскрытия урн.
Процесс голосования был оценён положительно на 96 процентах избирательных участков. В целом процесс голосования был упорядоченным и хорошо организованным. В избирательных участках 73 процента председателей УИК и 72 процента членов УИК были женщины. Случаи голосования по доверенности были замечены в 96 процентах избирательных участков. Местные наблюдатели присутствовали на 44 процентах избирательных участков. Международные наблюдатели сообщили о напряжениях, волнениях, а также об отдельных случаях запугивания избирателей на 2 процентах избирательных участков.
Международные наблюдатели сообщили лишь о единичных случаях серьёзных нарушений, таких как голосование по доверенности, многократное голосование или подделка подписей в списках избирателей. Тем не менее групповое голосование было зарегистрировано на 5 процентах избирательных участков, а на 2 процентах участков урны не были должным образом опечатаны. Не все избиратели отмечали выбор в своих бюллетенях в тайне (6 процентов случаев), а веб-камеры на некоторых участках были установлены таким образом, что могли поставить под угрозу тайну голосования (12 процентов случаев). На 5 процентах избирательных участков избиратели не были допущены к голосованию, потому что их имена не были включены в список избирателей.
По данным ЦИК, число избирателей, включённых в списки для мобильного голосования, было высоким — 3 процента, со значительными отклонениями в разных избирательных округах — до 6 процентов или выше в 9 округах. Непосредственно перед днём выборов в некоторых округах значительно увеличилось количество заявок на голосование на дому. Некоторые из этих запросов были признаны недействительными, потому что сопровождающие медицинские справки были сфальсифицированы. В день выборов международные наблюдатели были проинформированы о подкупе избирателей в двух избирательных округах в Днепропетровской и Луганской областях.
Процесс голосования был прозрачным не везде. На 4 процентах избирательных участков не все наблюдатели имели чёткое представление о том, как должны выглядеть выборы, а на 6 процентах участков международные наблюдатели были ограничены в своих полномочиях. Международные наблюдатели также сообщили о случаях запугивания местных беспартийных наблюдателей, также были случаи, когда аккредитация таких наблюдателей была отменена без видимых на то оснований.
Подсчёт голосов был оценён положительно на всех, за исключением 24, избирательных участках. УИК в целом следовали предписанным процедурам, хотя были замечены некоторые незначительные нарушения. В 23 случаях подсчёта голосов официальные протоколы с результатами были предварительно подписаны членами УИК, в 37 случаях у УИК были трудности с заполнением протоколов, и в 35 случаях были замечены исправления внесённых ранее цифр. Протоколы не были вывешены для всеобщего ознакомления в 39 случаях. Примерно две трети международных наблюдателей получили копии протоколов, хотя законом это не было предусмотрено.
Продолжающийся до сих пор подсчёт голосов получил негативную оценку в одной трети из 181 отчётов международных наблюдателей. Среди основных проблем значатся: не соответствующие требованиям помещения, переполненность участков людьми и общее напряжение в участках, фальсификации в материалах УИК (38 докладов), неполные протоколы УИК (76 докладов) и несоответствие цифр в протоколах УИК (100 докладов). Прозрачность во время подсчёта голосов была ограничена — 63 команды доложили, что они были ограничены в наблюдении, 152 команды не были допущены к наблюдению ввода данных результатов, и 76 команд доложили о нежелании полного сотрудничества со стороны ОИК.
The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in Ukrainian. — OSCE/ODIHR EOM.
Перевод: Дмитрий Аласания, «МедиаПорт»
